Ny afgørelse: Skærpede krav til ekspropriation til fordel for private

Sagen omhandlede en kommunes beslutning om ekspropriation, der havde til formål at sikre udvidelsen af en lokal industrivirksomhed i overensstemmelse med den lokalplan, der blev vedtaget i 2006, hvis anvendelsesbestemmelser udlagde det eksproprierede areal til erhvervsformål.

Virksomheden, der var beliggende i byens udkant, havde gennem flere år oplevet stigende vækst, hvilket medførte et presserende behov for udvidelse af bl.a. virksomhedens kontor- og produktionsfaciliteter. Da en flytning eller opdeling af produktionen ikke var mulig, forsøgte virksomheden forgæves at erhverve en del af de tilstødende landbrugsarealer.

Kommunen, der havde et ønske om at fremme vækst og udvikling i byen, traf derfor beslutning om at ekspropriere ca. 3,5 % af den tilstødende landbrugsejendom med henblik på at overdrage arealet til den lokale industrivirksomhed og derved sikre virksomhedens udvidelsesmuligheder.

Ejeren af de eksproprierede arealer påklagede efterfølgende kommunens ekspropriationsbeslutning til Planklagenævnet. Lodsejeren, der hidtil havde nægtet at sælge arealet til virksomheden, gjorde bl.a. gældende, at kommunens ekspropriation hverken var nødvendig, aktuel eller hensigtsmæssig, og at ekspropriationsindgrebet i øvrigt afskar lodsejerens mulighed for selvrealisering af ejendommen.

Ved behandlingen af lodsejerens klage skulle Planklagenævnet derfor tage stilling til, om kommunens beslutning om at ekspropriere var lovlig, herunder om almindelige ekspropriationsbetingelser var opfyldt.

Planlovens § 47 giver som udgangspunkt kommunen beføjelse til at ekspropriere arealer, der tilhører private, når ekspropriation vil være ”af væsentlig betydning for virkeliggørelsen af en lokalplan”. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at beføjelsen er undergivet de almindelige ekspropriationsbetingelser, der gælder i medfør af grundlovens § 73, eller som er udviklet gennem praksis.

Det kræves derfor, at ekspropriationen sker med hjemmel i lov, at den er båret af almene samfundsinteresser, og at ekspropriationen sker mod betaling af fuldstændig erstatning. Og hvad der er særlig relevant i denne sammenhæng; at ekspropriationen er nødvendig.

Nødvendighedskriteriet udspringer dels af bestemmelsen i grundlovens § 73, hvorefter ekspropriation kun kan ske, hvor almenvellet ”kræver det”, og dels af det almindelige, forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Kravet om nødvendighed forudsætter, at en række betingelser er opfyldt, før ekspropriationen er lovlig.

Det indebærer, at ekspropriationen ikke er lovlig, hvor den berørte ejer selv kan og vil realisere projektet, eller hvor ekspropriationens formål kan realiseres på en mindre indgribende måde. Endvidere må ekspropriationen ikke omfatte et større areal end påkrævet, ligesom ekspropriationen skal være tidsmæssig aktuel, og i øvrigt være egnet til at opnå det formål, der ligger til grund for ekspropriationen.

Desuden skal ekspropriationen under alle omstændigheder stå i rimeligt forhold til det indgreb, den berørte lodsejer eller andre med begrænsede rettigheder over det pågældende areal udsættes for. Det betyder, at der i praksis må foretages en konkret afvejning mellem på den ene side de almene samfundsinteresser, der begrunder ekspropriationsindgrebet, og på den anden side de interesser den berørte lodsejer måtte have i fortsat at råde over arealet.

Dette gælder ikke mindst ved ekspropriation til fordel for private, hvor nødvendighedskriteriet efter praksis skærpes. Der er således som udgangspunkt ikke noget til hinder for, at en kommune gennemfører en ekspropriation, der indebærer arealoverførsel mellem private. Dog medfører den skærpede bedømmelse af nødvendighedskriteriet, at de almene samfundsinteresser, der ligger til grund for ekspropriationen, skal være særligt tungtvejende sammenholdt med andre ekspropriationer, hvor der ikke sker arealoverførsel mellem private, og at ekspropriationen efter en konkret afvejning samtidig er rimelig.

At der gælder en skærpet bedømmelse af nødvendighedskriteriet, fik da også afgørende betydning ved Planklagenævnets bedømmelse i den omtalte sag, hvor kommunen havde truffet beslutning om at gennemføre ekspropriation til fordel for den lokale industrivirksomhed.

Planklagenævnet lagde til grund for afgørelsen, at ekspropriationen havde den fornødne lovhjemmel, og bemærkede i den forbindelse, at lokalplanen, der udgjorde grundlaget for ekspropriationen, varetog lovlige planlægningsmæssige hensyn og i øvrigt var tilstrækkelig præcis og detaljeret. Særligt om ekspropriationens aktualitet bemærkede nævnet, at udvidelsen af virksomheden ønskedes igangsat snarest muligt.

Ved den nærmere bedømmelse af nødvendighedskriteriet fandt Planklagenævnet, at kommunen i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at ekspropriationen var nødvendig ”i snæver forstand”, som det formuleredes i afgørelsen. Nævnet henviste bl.a. til, at en mindre indgribende foranstaltning ikke var mulig, og at kommunen ikke eksproprierede et større areal end nødvendigt, ligesom kommunen havde dokumenteret ekspropriationens nødvendighed i forhold til virksomhedens mulighed for at udvide i overensstemmelse med lokalplanen.

Et flertal på 9 af nævnets i alt 11 medlemmer fandt imidlertid, at virksomhedens behov for at udvide ikke var så tungtvejende, at det kunne begrunde indgrebet i den pågældende landbrugsejendom. Af begrundelsen for afgørelsen fremgår, at flertallet lagde afgørende vægt på, at der var tale om ekspropriation til fordel for en privat virksomhed. Endvidere lagde nævnet vægt på, at der i en relativt kort afstand fra virksomheden lå andre erhvervsområder, og at virksomheden i øvrigt rådede over andre ejendomme.

Planklagenævnet fandt således, at det forhold, at det var uhensigtsmæssigt for virksomheden at opdele eller flytte produktionen, ikke var tilstrækkelig tungtvejende og derfor ikke stod i rimeligt forhold til lodsejerens interesse i fortsat at råde over de pågældende arealer, uanset at indgrebet omfattede en relativ begrænset del af landbrugsejendommens samlede areal.

Et mindretal på 2 medlemmer fandt modsat, at lodsejerens interesse måtte vige for virksomhedens udvidelse, idet mindretallet bl.a. henviste til, at det eksproprierede areal udgjorde en begrænset del af lodsejerens ejendom, og at virksomheden havde et presserende behov for at kunne udvide.

På den baggrund tilsidesatte Planklagenævnet kommunens beslutning om ekspropriation.

Afgørelsen viser, at der er grund til at øge opmærksomheden på udviklingen i praksis, hvorefter bedømmelsen af nødvendighedskriteriet, herunder særligt i forhold til ekspropriationens rimelighed, skærpes ved ekspropriationer, der indebærer arealoverførsel mellem private.

Bedømmelsen af rimeligheden indebærer som beskrevet en afvejning mellem de konkrete, modstående interesser, ekspropriationsmyndigheden og lodsejeren måtte have. Som afgørelsen illustrerer, stilles der ved afvejningen i praksis krav om, at de almene samfundsinteresser, der begrunder ekspropriationen, er særligt tungtvejende, hvis den berørte lodsejers interesse skal vige.

De forhold, der ofte vil være af betydning for afvejningen, og som kommuner og andre med fordel kan rette opmærksomhed på, er mange. Det drejer sig eksempelvis om ekspropriationsindgrebets omfang og betydning for den eksproprierede ejendom. Endvidere er det relevant at se på karakteren af det eksproprieredes areal og dets betydning for lodsejeren. Desuden er det afgørende, hvilke tungtvejende hensyn der begrunder ekspropriationen, og i den forbindelse hvilke alternativer til ekspropriation der foreligger.  

Hvilke forhold, der i den enkelte sag måtte være relevante, afhænger af sagens konkrete omstændigheder. Oplistningen er derfor ikke udtømmende, men illustrerer de overvejelser, kommunen som ekspropriationsmyndighed med fordel kan bringe i spil, når der træffes beslutning om gennemførelse af ekspropriation.

LE34 bistår kommuner, private og andre aktører med rådgivning om ekspropriation. Har du spørgsmål til artiklens indhold eller ønsker du at høre nærmere om LE34’s rådgivning i forbindelse med ekspropriation, er du velkommen til at kontakte os.

Hvis du har spørgsmål til artiklen kan du kontakte Daniel Lundeman Lind.