Når det er nødvendigt, at det er nødvendigt

Flere aktuelle afgørelser peger på, at vi skal have et særligt fokus på nødvendighedskravet i forbindelse med ekspropriationer, og at forudgående undersøgelser og dokumentation skal fremgå tydeligt af anlægsmyndighedens fremstilling af ekspropriationssagen.

LE34 viser vejen

31.08.2022

I visse tilfælde kan det være nødvendigt for en kommune at ekspropriere for at virkeliggøre et projekt. Efter Grundlovens § 73 stk. 1 skal projektet være nødvendiggjort af almene interesser, der skal være lovhjemmel og der skal ske udbetaling af fuldstændig erstatning.

Derudover indgår en række forvaltningsretlige krav, herunder kravet om nødvendighed, og man skal stille sig selv spørgsmål såsom: Er det nødvendigt og påkrævet at ekspropriere for at realisere et projekt? Er der alternative løsninger, der er mindre indgribende over for grundejer? Omfatter ekspropriationen et større areal end nødvendigt?

Nødvendighedskravet bunder i en juridisk vurdering, der i praksis efterprøves ved klagenævn og domstole.

Vurdering af alternative løsninger

Kravet om nødvendighed medfører, at kommunen grundigt skal overveje alternative løsninger, så det for enhver er tydeligt, hvorfor det i den konkrete situation er nødvendigt at ekspropriere.

Klagenævn lægger særlig vægt på kravet om, at kommunen har tydeliggjort, at det ikke er muligt at realisere projektet ved alternative og mindre indgribende løsninger. Senere i artiklen nævnes en nyere afgørelse fra Planklagenævnet og en afgørelse fra Vejdirektoratet der illustrerer dette.

En forklaring kan være den øgede bevågenhed der de seneste år har været på ekspropriationsområdet, herunder borgernes retssikkerhed. Konkret udmøntede det sig i ekspropriationsudvalgets betænkning nr. 1569 om ekspropriation efter planloven fra 2018 og de efterfølgende ændringer i planloven, hvor formålet var at forbedre borgernes retssikkerhed ved bl.a. at indføre en solnedgangsklausul, ordlyden almene samfundsinteresser og kravet om at det skal fremgå i lokalplanens redegørelse, at den kan danne grundlag for ekspropriation (planlovens hhv. § 47 stk. 1 og 2 og § 16). I forlængelse deraf udgav erhvervsstyrelsen i april 2019 en vejledning om reglerne for ekspropriation efter planloven.

Af både betænkning og vejledning fremgår: ”… (der) påhviler … kommunalbestyrelsen en pligt til at undersøge alternative løsninger og for ejeren mindre indgribende foranstaltninger. Hvis der er tvivl om, hvorvidt det samme formål kan opnås ved at lade ekspropriationen omfatte et mindre areal eller en alternativ og mindre indgribende løsning … kan denne tvivl i sig selv føre til, at ekspropriationen ophæves.”

Det er der ikke noget nyt i, men det sætter en tyk streg under nødvendigheden af at have undersøgt alternative og mindre indgribende løsninger samt at kunne dokumentere og vurdere alternativerne overfor den valgte ekspropriation ift. generne for den/de pågældende berørte lodsejere. Det er vores oplevelse at det ikke altid er tilfældet.

Ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan - Planklagenævnet MAD2021.177

Sønderborg Kommune eksproprierede i 2020 til virkeliggørelse af en lokalplan. Lokalplanen og projektet omfatter et nyt biogasanlæg og en adgangsvej til anlægget fra offentlig vej. Det fremgår af lokalplanens redegørelse, at vejens beliggenhed bl.a. blev valgt grundet nærhed til det større vejnet. Vejadgangen er placeret således, at de forventede ca. 30.000 årlige transporter kan køre fra Sønderborgmotorvejen mod nord via Felstedvej uden at passere bebyggelse. En direkte adgang til Avntoftvej er fravalgt, da denne fungerer som skolevej.

De to klagere klagede bl.a. over manglende belæg for projektet i området, manglende hensyn til støj, at ekspropriationen var til fordel for en privat, og at kravene om rimelighed, forholdsmæssighed og nødvendighed ikke var opfyldt.

Planklagenævnets afgørelse

Nævnet konkluderer, at lokalplanen varetager lovlige planlægningsmæssige hensyn, og at bestemmelserne om den nye adgangsvej er tilstrækkelig præcis til at danne grundlag for en ekspropriation. Derimod påpeger nævnet, at det ikke er tilstrækkelig begrundet, at vejen er udlagt i lokalplanen (med bagvedlæggende planlægningsmæssige begrundelse), men at kommunen skal foretage en konkret vurdering af hvorvidt det er nødvendigt at ekspropriere til vejen for virkeliggørelse af lokalplanen.

I forlængelse deraf henviser nævnet til ovenfor omtalte betænkning og understreger, at ”… nødvendighedskravet stiller krav til kommunens forudgående undersøgelser og dokumentation, og at disse overvejelser i relevant omfang bør indgå i begrundelsen for ekspropriationsbeslutningen. ” Kommunen har altså ikke (tydeligt nok) godtgjort, hvorfor det er nødvendigt at ekspropriere til vejanlægget på den pågældende placering, og evt. hvorfor alternative placeringer er fravalgt.

Derudover påpeger nævnet, at nødvendigheden af ekspropriationens omfang ikke er godtgjort, og at et arbejdsareal i beskrivelsen fremgår som ”evt. arbejdsareal”, hvilket ikke er tydeligt nok, da det stiller spørgsmålstegn til om arealet er nødvendigt eller ej. Konsekvensen er, at det hverken for klager eller nævn er tydeligt hvilke overvejelser der ligger bag omfanget af ekspropriationen. Kommunens ekspropriationsbeslutning blev derfor ophævet.

Planklagenævnet kom frem til en lignende afgørelse i afgørelse fra 15. marts 2022 (sag 21/13170, 21/13171)

Hvad skal vi huske?

Et vejudlæg i en lokalplan og den bagvedlæggende planlægningsmæssige begrundelse for dens placering kan ikke stå alene ved en ekspropriation. Det er stadig afgørende, at kommunen kan dokumentere og beskrive forudgående undersøgelser og konkret begrunde, hvorfor netop dét vejudlæg er nødvendigt og hvorfor en anden og mindre indgribende placering ikke kan opfylde samme formål.

Vejdirektoratet – ekspropriation til offentlig sti

En kommune har et sammenhængende rekreativt stiforløb der følger naturlige og historiske miljøer. Der har i mange år været et ”hul” i stiforløbet, hvor de gående bl.a. blev ledt ud langs en større offentlig vej. Det har kommunen ønsket at løse, hvilket i sidste ende medførte, at kommunen besluttede at igangsætte en ekspropriation med hjemmel i vejloven for at skabe et sammenhængende rekreativt stiforløb, der lever op til kommunens målsætninger.

Den ene grundejer påklagede ekspropriationsbeslutningen til vejdirektoratet, som ophævede beslutningen, bl.a. pga. manglende begrundelse – vejdirektoratet var ”… ikke fuldstændig overbevist… ” om at den valgte løsning var den mindst indgribende over for grundejeren.

Kommunen havde i ekspropriationsmaterialet beskrevet alternative linjeføringer samt opstillet en række parametre, der lå til grund for kommunens valg af linjeføring.
Vejdirektoratet lægger vægt på, at den valgte linjeføring for stiforløbet skal ske på baggrund af en afvejning mellem hensynet til grundejer, ejendomsretten og almenvellet og at Vejdirektoratet ikke kan se, at denne afvejning er lavet tilstrækkeligt – kommunen har altså igen ikke tydeligt nok godtgjort hvorfor netop dette stiforløb er nødvendigt, til trods for at der i materialet fremgik en direkte afvejning af de forskellige alternative linjeføringer: ”Vi kan konstatere, at kommunen ikke har forholdt sig nærmere til de trafiksikkerhedsmæssige aspekter ved at etablere stien som foreslået i det grønne bælte langs asfalten. I forhold til kommunens argument om, at en sti langs vejen vil forringe den rekreative friluftsoplevelse, er dette heller ikke nærmere begrundet.”

Hvad skal vi huske?

Der skal stilles skarpt på de fremstillede alternative linjeføringer, og der må ikke være nogen tvivl om, hvorfor de er uhensigtsmæssige.

Det er vores indtryk, at der i mange kommunale ekspropriationer efter vejloven ikke er lagt særlig stor vægt på de forudgående undersøgelser og dokumentation for hvorfor det konkrete tracé er udpeget og derfor nødvendigt. Sagen viser, at det er vigtigt, at det på et sagligt grundlag skal tydeliggøres, at det faktisk er nødvendigt at ekspropriere privat ejendomsret til præcis dét tracé.

LE34’s kommentar

En ekspropriation er et voldsomt indgreb i den private ejendomsret, og vi skal derfor huske på, at man først kan ekspropriere når andre muligheder er afsøgt og udelukket. Det er vigtigt, at overvejelserne er tydeliggjort og dokumenteret i ekspropriationsmaterialet/ekspropriationsbeslutningen.

Afgørelserne viser, at der ikke må være tvivl om, hvorfor tracéet er udvalgt, og afgørelsen fra planklagenævnet viser, at et udlæg i en lokalplan altså ikke er tilstrækkeligt til trods for at der er planlægningsmæssige overvejelser bag placeringen.

Formuleringer fra både betænkning og vejledning ses at indgå i afgørelserne og mon ikke det seneste fokus på borgernes retssikkerhed har smittet af på afgørelserne og også vil gøre det fremover?