Myndighedsinhabilitet – en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand

Da kommunerne har mange roller, vil der med jævne mellemrum opstå situationer, hvor der foreligger myndighedsinhabilitet, fordi kommunen skal træffe afgørelse i en sag, hvor kommunen selv er part. På vejområdet kan det f.eks. være i situationer, hvor kommunen som vejmyndighed skal fordele et vejbidrag til en offentlig vej eller udgifter til vedligeholdelse af en privat fællesvej, hvor kommunen samtidig ejer en ejendom ved den pågældende vej.

LE34 viser vejen

29.11.2023

Folketingets Ombudsmand har for nylig behandlet spørgsmålet om myndighedsinhabilitet indgående i en sag, hvor en kommune havde dispenseret fra lovgivningens afstandskrav til byzone i forbindelse med opsætning af hegn og afgræsning ved kvæg på et areal, der tilhørte kommunen. Selvom sagen ikke drejede sig om vejforhold og vejlovgivningen, vil sagen være interessant for vejmyndighederne, fordi ombudsmanden i sin udtalelse opstiller en række forholdsregler, der bør træffes i sager, hvor der bliver tale om myndighedsinhabilitet.

Sagens baggrund

Den sag, som ombudsmanden har behandlet, drejer sig som nævnt om en dispensation fra lovgivningens afstandskrav til byzone i forbindelse med opsætning af hegn og afgræsning ved kvæg på et areal, der tilhørte kommunen. Kommunen traf således afgørelse i sagen som myndighed, men var samtidig grundejer.

Kommunen havde i marts 2020 sendt et udkast til afgørelse til de berørte grundejere, hvor kommunen lagde op til at dispensere fra afstandskravet. De grundejere, som senere klagede til ombudsmanden, fremsendte bemærkninger til kommunen, hvor de blandt andet gjorde gældende, at de på grund af lugt- og støjgener ikke ønskede kvæg så tæt på deres bolig, at der ikke var hjemmel til at meddele dispensation, og at kommunen ville imødekomme en ansøgning om dispensation fra sig selv, som ville have store konsekvenserne for grundejerne.

I juni 2020 traf kommunen afgørelse og meddelte dispensation. Afgørelsen svarede dog ikke til det udkast, der var sendt i partshøring. Kommunen havde nemlig på baggrund af de indkomne høringssvar besluttet, at der ikke måtte være afgræsning i sommerperioden på hele det indhegnede areal, mens det i udkastet alene var en del af det indhegnede, der ikke måtte afgræsses i sommerperioden. Den endelige dispensation blev således mindre omfattende end oprindeligt forudsat.

Ansøgningen om dispensation var indgivet af kommunens Team Natur, mens dispensationssagen blev behandlet af kommunens Team Landbrug. Begge teams hørte under afdelingen Landbrug og Natur, og de to teams havde derfor samme afdelingsleder.

Afgørelsen blev truffet i medfør af husdyrgødningsbekendtgørelsen. Bekendtgørelsen indeholder ikke regler, der giver kommunalbestyrelsen adgang til at henskyde afgørelser til andre organer, f.eks. i tilfælde hvor kommunen er myndighedsinhabil. At afgørelsen ikke kan overlades til andre, har stor betydning for kommunens håndtering af sagen.

Ombudsmandens udtalelse

Kommunen var efter ombudsmandens opfattelse myndighedsinhabil, da kommunen traf afgørelsen om dispensation, idet kommunen selv havde søgt dispensation og dermed var part i sagen. Samtidig fandt ombudsmanden, at der ikke var mulighed for substitution med en anden myndighed, og kommunen var derfor nødt til selv at træffe afgørelse.

Ombudsmanden konkluderede på baggrund af sagens oplysninger, at kommunen ikke var opmærksom på spørgsmålet om inhabilitet forud for afgørelsen, og at kommunen derfor ikke gjorde sig overvejelser om interessekonflikten. Kommunen tog heller ikke – eller overvejede at tage – forholdsregler for at afbøde interessekonflikten og tydeliggøre, at den ikke havde betydning for sagens afgørelse.

Derfor henstillede ombudsmanden til kommunen at genoptage behandlingen af sagen og træffe en ny afgørelse.

Læs ombudsmandens udtalelse

Myndighedsinhabilitet

I udtalelsen konstaterer ombudsmanden, at der gælder en uskreven retsgrundsætning om myndighedsinhabilitet. Myndighedsinhabilitet kan foreligge, når en forvaltningsmyndighed selv er part i sagen eller i øvrigt har en særlig og uvedkommende interesse i sagens behandling og afgørelse. Til forskel fra ”almindelig” inhabilitet, hvor en sagsbehandler kan være inhabil i en konkret sag, og sagen derfor må behandles af en kollega, er det ved myndighedsinhabilitet selve myndigheden, der er inhabil.

Vurderingen af, om der foreligger myndighedsinhabilitet, er objektiv og generel. Det er afgørende, om der foreligger en inhabilitetsbegrundende interesse i sagen. Vurderingen af, om der foreligger inhabilitet, bliver ikke påvirket af, om der er truffet særlige forholdsregler i forbindelse med behandlingen af den konkrete sag, eller om substitution har været vanskelig eller umulig.

Det er vigtigt at være opmærksom på, om der foreligger myndighedsinhabilitet. Når myndigheden er opmærksom på problematikken, har myndigheden mulighed for at træffe forholdsregler, som kan afbøde interessekonflikten.

En forholdsregel kunne være substitution, hvor det overlades til en anden myndighed at træffe afgørelse i sagen. Vejlovgivningen indeholder imidlertid ikke regler om substitution, og vejmyndigheden skal derfor selv træffe afgørelser – under iagttagelse af særlige forholdsregler.

Forholdsregler

I udtalelsen peger ombudsmanden på forskellige andre muligheder, som kommunen som vejmyndighed kan overveje for at afbøde interessekonflikten.

En mulighed er at overveje, om det er muligt at lade en anden del af den samme myndighed behandle sagen, eller om sagen bør forelægges for en eventuel overordnet myndighed, om der bør indhentes en udtalelse fra en fagmyndighed på området, eller om der bør inddrages relevant fagkundskab fra private organer.

I forhold til vejlovgivningen vil Vejdirektoratet være den overordnede myndighed, ligesom Vejdirektoratet også er fagmyndighed på området. Samtidig er Vejdirektoratet dog også klagemyndighed og kan derfor som udgangspunkt ikke udtale sig om konkrete sager.

Ombudsmanden peger også på, at det i sager, hvor substitution ikke har været mulig, bør fremgå af afgørelsen, at der har foreligget myndighedsinhabilitet. Samtidig bør der gives en særlig udførlig begrundelse for afgørelsen, hvis den kan anses for at begunstige myndigheden.

Substitutionsumulighed kan også føre til, at der bør anlægges en for borgeren mere lempelig vurdering af sagen end efter sædvanlig praksis, hvis det kan ske uden negative virkninger for eventuelle andre parter eller almene hensyn.

Endelig bemærker ombudsmanden, at klageinstansen (dvs. Vejdirektoratet, når det drejer sig om kommuners afgørelser efter vejlovgivningen) kan foretage en mere intensiv prøvelse af afgørelsen. I overensstemmelse med dette har Vejdirektoratet i mange tilfælde stillet større krav til begrundelsen i sager, hvor kommunen selv er part.

Retsvirkningen af (myndigheds)inhabilitet

Som udgangspunkt vil manglende iagttagelse af regler om inhabilitet betyde, at den trufne afgørelse er ugyldig. Dette gælder ikke kun, når inhabiliteten har haft indflydelse på sagens udfald. Formålet med inhabilitetsreglerne er også at sikre borgernes tillid til offentlige myndigheder. Derfor vil udgangspunktet også være, at afgørelsen er ugyldig, selvom inhabiliteten kun ud fra en mere abstrakt eller generel bedømmelse har været væsentlig.

Hvis afgørelsen skal kunne opretholdes på trods af myndighedsinhabilitet, vil det kræve, at myndigheden både kan godtgøre, at afgørelsen indholdsmæssigt er korrekt, og at den ikke ville have fået et andet indhold, hvis der ikke havde været tale om myndighedsinhabilitet.

Kommunens overvejelser i den konkrete sag

I den konkrete sag havde kommunen mere end et år efter afgørelsen oplyst til de grundejere, der senere klagede til ombudsmanden, at kommunen ikke mente, at den var inhabil. Kommunen bemærkede her, at det både er normalt og uundgåeligt, at én enhed i kommunen søger andre enheder om tilladelse til forskellige projekter.

Kommunen gjorde også opmærksom på, at et udkast til afgørelsen havde været sendt i høring, og at afgørelsen derfor var truffet på et tilstrækkeligt oplyst grundlag. Sagsbehandlingen var ifølge kommunen sket på et objektivt grundlag.

Også over for ombudsmanden fastholdt kommunen, at der ikke forelå myndighedsinhabilitet i forbindelse med afgørelsen. Derudover var der ifølge kommunen tale om en ukompliceret sag, som kommunen ikke havde nogen økonomisk interesse i.

Ombudsmandens overvejelser

Ombudsmanden slår i udtalelsen fast, at kommunen var myndighedsinhabil, da kommunen traf afgørelsen – uanset om kommunen ikke havde en økonomisk interesse i sagen eller i øvrigt mente, at afgørelsen var truffet på et objektivt, fagligt og sagligt grundlag.

Desuden lægger ombudsmanden til grund, at lovgiver har forudsat, at der ikke skulle ske substitution i sager, som den kommunen havde truffet afgørelse om.

På den baggrund mener ombudsmanden, at kommunen skulle have været opmærksom på inhabiliteten, og at kommunen skulle tage – eller i hvert fald overveje at tage – nogle særlige forholdsregler.

Ombudsmanden konstaterer dog, at kommunen netop ikke var opmærksom på inhabiliteten, og at kommunen (derfor) ikke overvejede at indhente en udtalelse fra en anden myndighed eller fra et privat organ, men først efterfølgende overvejede, om konflikten kunne have været afbødet med særlige forholdsregler, ligesom kommunen hverken i afgørelsen eller i øvrigt i forbindelse med sagsbehandlingen forholdt sig til inhabilitetsspørgsmålet, som grundejerne ellers havde gjort gældende.

Selvom ombudsmanden bemærker, at han ikke har grund til at tro, at kommunen havde lagt vægt på usaglige hensyn eller i øvrigt havde tilsidesat regler for sagens materielle afgørelse, henstiller ombudsmanden til kommunen, at sagen genoptages, og at der træffes en ny afgørelse.

Dette begrunder ombudsmanden blandt andet med henvisning til de hensyn, der ligger bag inhabilitetsreglerne, og at det ville være en forudsætning for ikke at henstille til, at sagen genoptages, at ombudsmanden efter en skærpet prøvelse kunne konstatere, at afgørelsen både var i overensstemmelse med lovgivningen, og at den ikke ville have fået et andet indhold, hvis der ikke forelå inhabilitet.

Da ombudsmanden ikke har særlig fagkundskab af naturfaglig art og derfor ikke har forudsætninger for at bedømme, om afgørelsen hviler på en korrekt vurdering, og da sagens skønsmæssige karakter indebærer, at ombudsmanden ikke selv kan efterprøve, om afgørelsen ville være blevet anderledes, såfremt der ikke forelå myndighedsinhabilitet, bliver resultatet en opfordring til kommunen om at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse.